Door Bas Vorstermans

Er is de laatste jaren veel te doen over de vervangingsproblematiek. Het was een terugkerend hot item in het gesprek tussen werkgevers en werknemers en een vruchtbare bron van onenigheid en verdeeldheid. Recent nog greep de minister opnieuw in, hetgeen leidde tot weer een aanpassing van de regels. Maar of daarmee het boek gesloten kan worden… Wat is er gebeurd, wat is de stand van zaken en wat staat ons te doen?

Vroeger was alles beter. Of gemakkelijker. Wie het discours over de vervangingsproblematiek volgt, krijgt al gauw de indruk dat deze dooddoener hier wel opgaat. Aanleiding voor de huidige problemen is de invoering van de Wet werk en zekerheid (Wwz) op 1 juli 2015. Hoe zat het daarvoor?

Terug in de tijd

De ketenbepaling in het Burgerlijk Wetboek regelt dat elkaar opvolgende tijdelijke contracten op zeker moment overgaan in een vast contract. Dat was tot 1 juli 2015 het geval bij meer dan drie elkaar opvolgende contracten of (bij een minder aantal) als een periode van drie jaar werd overschreden. Tijdelijke contracten werden als opeenvolgend gezien als zij elkaar met een tussenpoos van drie maanden of minder opvolgden.

Bij collectieve arbeidsovereenkomst (cao) kon – onbeperkt – van de wettelijke ketenbepaling worden afgeweken. Van die mogelijkheid maakte de cao PO gebruik: binnen de duur van drie jaar was een onbeperkt aantal vervangingsbetrekkingen mogelijk. Dit gaf scholen de mogelijkheid een flexibele schil van vervangers rond de organisatie te vormen, die in feite geheel naar eigen believen kon worden ingezet.

Dit stelsel werkte in de praktijk zo, dat een onderwijswerkgever de vervangingsbetrekkingen kon gebruiken als proefperiode. In die periode kon hij beoordelen of hij de vervanger in vaste dienst wilde nemen (mits de vervanger natuurlijk een vast dienstverband ambieerde). De vervangingspraktijk was daarmee vaak ook de proeftuin voor toetreding tot de vaste formatie van een school.

De nieuwe ketenregeling

De gedachte achter de wettelijke ketenregeling is om werknemers na verloop van tijd de zekerheid van een vast contract te geven. Maar de oude ketenregeling bood volgens het kabinet te veel mogelijkheden om werknemers structureel en langdurig in te schakelen op basis van tijdelijke contracten. Daarom werd die in de Wwz hervormd:

• de periode tussen contracten die bepaalt of zij als opeenvolgend worden gezien, werd verlengd van drie naar zes maanden. Hiervan kan niet meer bij cao worden afgeweken;
• de maximumtermijn van de ketenbepaling werd teruggebracht van drie jaar naar twee jaar. Binnen die termijn kunnen (nog steeds) maximaal drie contracten worden aangegaan;
• de mogelijkheid om bij cao af te wijken van de maximale duur en het maximale aantal contracten werd beperkt en aan voorwaarden gebonden.

Verlengde geldigheid oude regeling?

Door het overgangsrecht kon de oude cao PO met de oude ketenregeling nog tot 1 juli 2016 zijn geldigheid behouden. Althans, dat was de bedoeling van de PO-raad en de vakbonden. Maar rechters oordelen tot nu toe wisselend over de vraag of dit overgangsrecht inderdaad van toepassing is. De kantonrechter te Zutphen vond op 10 mei 2016 van wel, zijn collega in Eindhoven op 26 oktober 2016 van niet. Deze laatste uitspraak had tot gevolg dat de vervangster in kwestie van rechtswege een vast dienstverband bleek te hebben. Echt uitsluitsel hebben we echter nog niet; tegen beide uitspraken loopt een hoger beroep.

De cao PO en afwijkingen van de ketenregeling

Het overgangsrechtelijke uitstel duurde hoe dan ook niet langer dan tot 1 juli 2016. Op die datum ging de nieuwe cao 2016-2017 in. Door de Wwz werden de mogelijkheden om in deze cao af te wijken van de wettelijke ketenregeling dus aanzienlijk beperkt. Van die beperkte afwijkingsmogelijkheid maakt de cao PO gebruik. Op drie manieren wordt vervanging extra gefaciliteerd:

1. Bij cao is nu bepaald dat een werkgever in een periode van drie (in plaats van twee) jaar maximaal zes (in plaats van drie) opvolgende contracten kan aanbieden. De tussenpoos van zes maanden blijft wel hetzelfde.
2. De cao biedt schoolbesturen ook een nieuwe, bijzondere variant van het tijdelijke vervangingscontract: het min-max contract. Dat is een contract zonder vaste betrekkingsomvang. Al naargelang de concrete vervangingsbehoefte bij de werkgever kan de werknemer worden opgeroepen voor werkzaamheden. De minimale betrekkingsomvang is 8 uur per week, en de verhouding tussen de min- en de max-uren is maximaal 1:2,5.
3. Ten slotte biedt de cao nu de optie om een bindingscontract te sluiten. Dat is een contract dat een vaste betrekkingsomvang kent van (minimaal) 1 uur per week en uitsluitend bedoeld is voor professionalisering en teamactiviteiten. De betrekkingsomvang kan tijdelijk worden uitgebreid als er onvoorziene en onplanbare vervangingsbehoefte is bij de werkgever. Bindingscontracten kunnen slechts tot 30 september 2017 worden aangegaan.

Verruiming aan voorwaarden gebonden

Let wel op: deze verruimingen gelden alléén als het gaat om onderwijzend personeel en onderwijsondersteunend personeel met lesgebonden en/of behandeltaken die een tijdelijk contract hebben ter vervanging van tijdelijk afwezige werknemers. Het is belangrijk deze voorwaarden voor ogen te houden. Het kan voorkomen dat één van de tijdelijke contracten in de keten géén vervanging betrof, maar dat daarmee (bijvoorbeeld) werd voorzien in een tijdelijke vacature. In dat geval geldt niet de verruimde ketenregeling uit de cao, maar de strengere wettelijke regeling. Het is dus zaak vervangingen en andersoortige tijdelijke contracten goed van elkaar te scheiden.

Vervangingsbeleid

Vanaf 1 juli 2016 dient een werkgever in het bijzonder onderwijs als onderdeel van het meerjarenformatieplan ook vervangingsbeleid vast te stellen, waarin op basis van de historische vervangingsbehoefte wordt bepaald hoe de vervanging binnen de organisatie wordt geregeld.

Onderscheid openbaar en bijzonder onderwijs

Al het bovenstaande geldt vooralsnog alleen voor het bijzonder onderwijs. De Wwz is namelijk alleen van toepassing op civielrechtelijke arbeidsovereenkomsten. Niet op de ambtenarenrechtelijke aanstelling zoals in het openbaar onderwijs gebruikt wordt. Bij de totstandkoming van de nieuwe cao PO 2016-2017 wilden schoolbesturen in het openbaar onderwijs zich niet vrijwillig binden aan hetzelfde regime als nu in het bijzonder onderwijs van toepassing is. Schoolbesturen in het openbaar onderwijs houden dus ook onder de nieuwe cao de oude ketenregeling, waarbij in 36 maanden een onbeperkt aantal tijdelijke contracten overeengekomen kan worden. Keerzijde is dat het openbaar onderwijs geen gebruik mag maken van de nieuwe contractsvormen min-max contract en bindingscontract. Wil een werkgever in het openbaar onderwijs toch gebruikmaken van deze opties, dan moet hij ervoor kiezen om het vervangingsbeleid zoals dat geldt voor het bijzonder onderwijs integraal toe te passen. Inclusief de strengere ketenregeling dus. Of veel schoolbesturen in het openbaar onderwijs dat zullen doen, is de vraag.

Het onderscheid verdwijnt

Op termijn zal het wettelijk onderscheid tussen de rechtspositie van de werknemer in het bijzonder onderwijs en die in het openbaar onderwijs overigens verdwijnen. In november 2016 nam de Eerste Kamer de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren aan, die de weg plaveit voor een feitelijke gelijkschakeling. Naar verwachting treedt deze wet in 2020 in werking .

Verdeeldheid

Met de nieuwe cao zijn de vervangingsproblemen niet voorbij. Ook na de totstandkoming blijven de PO-raad aan de ene zijde en de vakbonden aan de andere zijde verdeeld over de aanpak van (onder andere) de vervangingsproblematiek. Onderwijswerkgevers bestempelden de nieuwe ketenregels als onuitvoerbaar in de praktijk. Vakbonden benadrukten juist dat de cao wel voldoende mogelijkheden bood om vervangingsbeleid vorm te geven.

Minister Ascher greep uiteindelijk in. Op verzoek van de Tweede Kamer benoemde hij een verkenner, Jacques Tichelaar. Die bracht in december 2016 rapport uit aan de minister. Daarin staat dat de PO-raad en de vakbonden ‘zich terdege bewust’ zijn van de problematiek in het primair onderwijs, zoals de actuele en maatschappelijke problemen rondom de invallers. Maar zij zien, aldus Tichelaar, ook de veel bredere problematiek, waaronder het lerarentekort, die om acties en oplossingen vragen.

Extra verruiming van de ketenregeling

De vervangingsproblemen vergden echter onmiddellijke actie. De in de cao geldende contractvormen leken namelijk onvoldoende adequaat om het relatief hoge ziekteverzuim in januari, februari en maart op te vangen. Daarom vroegen de PO-raad en de vakbonden, onder begeleiding van Tichelaar, om een verruiming van de ketenregeling specifiek voor die periode. Minister Asscher gaf daar gehoor aan en inmiddels is de ketenregeling voor die maanden verruimd. Dat betekent concreet dat voor onderwijsgevend personeel of onderwijsondersteunend personeel met lesgebonden en/of behandeltaken de ketenregeling niet geldt, indien de vervanging wordt verricht op basis van een arbeidsovereenkomst voor de duur van ten hoogste 14 kalenderdagen in verband met onvoorzien ziekteverzuim en indien die is ingegaan in de periode van januari tot en met maart van enig kalenderjaar.

De toekomst van de Wwz

Tot zover dus de huidige stand van zaken. De PO-raad erkent dat de huidige vervangingsmogelijkheden alleen op de korte termijn de meest nijpende problemen rondom vervanging oplossen en zegt te blijven streven naar een (bredere) uitzondering op de Wwz voor het primair onderwijs. Wat het lot van die Wwz na de verkiezingen zal zijn, valt te bezien. Ook buiten de onderwijssector is er behoorlijk wat kritiek op bepaalde onderdelen van die wet en verschillende politieke partijen hebben aangegeven de wet te willen herzien.

Niet afwachten

Schoolbesturen doen er ondertussen goed aan niet af te wachten, maar actief werk te maken van vervangingsbeleid op maat, waarbij zij op basis van de historische vervangingsbehoefte in kaart brengen hoe en met welk type contracten zij hun toekomstige vervangingsbehoefte het beste kunnen organiseren. De tijd dat voor iedere ziektevervanging een beroep kon worden gedaan op een lijstje van min of meer vaste vervangers, is voorbij en zal niet snel terugkeren.

In plaats daarvan moet ieder schoolbestuur aan de hand van een mix van de verschillende vervangingsmogelijkheden per situatie op de meest passende manier voorzien in de vervanging. Daarbij valt, naast de hierboven besproken varianten, te denken aan de inzet van een werknemer die een vaste benoeming heeft om steeds waar nodig in te vallen, aan tijdelijke uitbreiding voor een vaste of tijdelijke medewerker, aan de inzet van uitzendkrachten en aan aansluiting bij regionale transfercentra.

Zelfs als al deze mogelijkheden op een verstandige en creatieve manier worden benut, kan het voorkomen dat in een concreet geval geen invaller kan worden gevonden. De regelgeving kan hiervan één van de oorzaken zijn, maar van minstens even groot belang is een toenemend tekort aan leraren. Regelmatig blijken regionale transfercentra niet aan de vraag te kunnen voldoen omdat zij simpelweg niet voldoende leraren in de kaartenbak hebben.

De lange termijn

Op de lange termijn lijkt de uitdaging daarom vooral te liggen bij het aantrekkelijk houden van het onderwijs als werkplek. Dat de werkdruk als hoog wordt ervaren en het vak van leraar steeds meer om administratieve verantwoording en steeds minder om het kind lijkt te gaan, draagt daaraan niet bij. Deze factoren leiden enerzijds tot een hoog ziekteverzuim en maken anderzijds dat de aantrekkingskracht van het werken in het onderwijs afneemt. De vraag voor de toekomst is dus hoe de onderwijssector als geheel enthousiaste werknemers aan zich kan blijven binden. Het is voor de toekomst van de sector te hopen dat de PO-raad enerzijds en de vakbonden anderzijds na een periode met moeizame onderlinge verhoudingen snel op één lijn komen over een gemeenschappelijk gedragen aanpak.